来源：商讯杂志社
撰文：白慕礼
早些年，曾有不少外出经商者在事业有成后，选择回到农村老家盖一栋气派的别墅，安享晚年生活。但近年来，随着农村宅基地管理的日渐规范，在农村建设别墅的相关审批手续办理愈发严格，农业农村部在2020年更是明确严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅。
即使如此，仍有开发商利用国家土地管理制度上的漏洞，在远郊及农村拿地违建别墅项目。近期，有知情者向《商讯·公司金融》反映称，江苏镇江丹徒区上党镇的仙人湖旁，曾经的村落已被别墅产品替代，开发商不仅在此开发数百栋独栋别墅，还曾侵占超百亩的土地，自 2003年就被国土资源部提出的“禁墅令”在此仿佛成为一纸空文。
公开销售独栋别墅
从现实案例来看，存在手续不规范的别墅项目，营销时往往奉行低调、暗示的策略，比如在案名或者宣传文案中带一个“墅”，或者只有在置业顾问介绍时，才敢向意向购房者透露房源的类型是别墅。
但位于镇江丹徒区上党镇墅山村旁的仙人湖度假别墅项目，看起来似乎反其道而行之——在该项目官网首页，金棕色奢华风格的背景上，“湖畔别墅”、“独栋别墅”的介绍相当醒目。
如此直白的宣传文案，难道就能表明自身的“理直气壮”？仙人湖度假别墅项目建设的真实性究竟怎样？又是何时开始开发建设的呢？
从扬溧高速进入该项目，需要经过一段2公里左右的专用道路，在该道路入口处，一块标有 “仙人湖度假区项目简介”的标识碑显示，该项目开工时间为2004年4月，并且得到了镇江市规划局和丹徒区建设局的批准。
但该项目正门处，标识碑上却又自称为“仙人湖度假别墅区”。据悉，项目建设的是别墅产品，属于商业地产，并非项目入口处的简介牌上提到的“度假区”。而且，绝口不提“别墅”的做法，很容易让人误以为该项目是旅游度假村而非商品住宅。
据该项目官网介绍，仙人湖度假别墅总占地约800亩，建设用地约占一半，配套设施用地占地约350亩，共规划了199栋独立别墅（官网另一说法为258栋别墅），总建筑面积约8万平方米。
据相关政策了解到，早在2003年2月，由国土资源部发布的《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》中第四条就已规定：（今后5年内）停止别墅类用地供应。
也就是说，在仙人湖度假别墅项目开工前，对别墅项目的禁令就已经存在，即使是地处偏远乡村，别墅类项目原则上也不能被审批建设。
那么，这究竟是怎么回事呢？仙人湖度假别墅项目能顶风开发，其真实情况如何，背后开发商又有何来头？
资料显示，仙人湖度假别墅项目由镇江金鹰房地产开发有限公司投资开发（以下简称“镇江金鹰”），该公司成立于1992年，法定代表人为陈金春，也是仙人湖凯旋门楼的设计者之一。
需要注意的是，此“金鹰”并非在商业地产领域被大众熟知的金鹰国际，镇江金鹰只是一家由自然人控股的小型开发企业，与金鹰国际并无关联。
别墅配套“豪”
项目官网对仙人湖度假别墅产品的介绍里还提到，“推出房源的主力户型约260-400平方米，独门独院，每户配套有私家花园庭院，每幢占地一亩以上”。
实际上，仙人湖度假别墅的产品的确如此——基本都是面积大、有车库、有院子的独栋别墅。虽然项目销售称二期又新增了双拼户型，但官网上对于面积、容积率、房屋性质等描述，无不与国家对别墅类房地产的禁令背道而驰。
除此之外，官网对于配套设施的描述是：有会所、游艇码头、业主自耕园等，项目的规划设计图中，显示项目还配有高尔夫球场。
先不论其他配套设施如今是否都已建成落地，仅高尔夫球场这一规划配套，在仙人湖度假别墅项目中就不该出现。早在1999年，高尔夫球场用地就已被严格限制，该类用地只能由国土资源部审批。
一个地处农村的地产项目，如果同时踩了别墅和高尔夫球场两道用地红线，那该项目的开发商究竟是对相关政策的无知，还是因远在农村而肆无忌惮？
互相矛盾的行政处罚？
据企查查显示，镇江金鹰是一家有30年发展史的房产开发企业。最早，该企业名为镇江市拆迁安置配套公司，后于2002年改为镇江市拆迁安置开发总公司；2003年-2006年，也就是在仙人湖别墅项目开始立项设计和开工建设的时期，又更名为镇江市拆迁安置开发有限公司（以下简称：镇江拆迁公司）。
从成立到2006年间，镇江金鹰原是一家与拆迁安置有关的公司。与一般的房产开发企业不同的是，其经营范围除了包含商品房的开发、销售（按资质证书经营）外，还包含安置房的开发、销售，以及房屋拆迁安置等。
从企业名称可以看出，镇江金鹰在2006年以前的主营业务与拆迁安置工作息息相关。那么，取得上党镇仙人湖旁的土地，与镇江金鹰早年间的公司业务是否有关联？
据镇江市丹徒区发展计划与经济贸易局文件显示，镇江拆迁公司上报的仙人湖项目可行性研究报告于2004年2月被批准建设。
但奇怪的是，在知情人提供的文件中，镇江拆迁公司自称仙人湖项目为商住楼一期，而不是仙人湖度假别墅项目；而且，项目的规划建筑面积与其官网一致，都是8万平方米，但总规划用地只有188亩（约12.53万平方米），与官网提到的建设用地300亩（400亩）相去甚远。
从上述文件来看，仙人湖项目批复的规划面积远小于官网自称的面积，那官网所称这多出来的这些土地从何而来？是虚假宣传，还是开发商从其他渠道取得了不合规的土地？
据企查查显示，镇江金鹰关联司法案件中，案号为（2018）苏1112行审95号的行政裁定书中称：镇江金鹰于2017年被镇江市国土资源局行政处罚，原因是仙人湖项目自2005年起，非法占用丹徒区上党镇上党村、墅山村、五塘村共计82648平方米（约124亩）土地，其中还包含耕地、农用地，并在非法占用的15611（约23.4亩）平方米的土地上新建不符合土地利用规划的建筑物。
这份申请执行审查裁定书中还提到，镇江金鹰在被行政处罚后仅缴纳了近70万元的罚款，但对于退还非法占用的土地及拆除违建的处罚决定拒不履行，因此被申请了强制执行。
从上述行政裁定书中可以看到，虽然其中只提到了约124亩非法占用的土地，但镇江金鹰在开发仙人湖别墅项目的过程中，存在违规违建、侵占国有土地资产的行为是不争的事实；并且，还侵占耕地来开发建设别墅类产品，这更是与当时的政策严重相悖的。
然而，令人不解的是，在《商讯·公司金融》向镇江市丹徒区政府核实相关情况时，接到的回复却称，仙人湖项目土地手续齐全合法，不存在非法侵占土地的情况。
而上述行政裁定书中，对仙人湖项目非法侵占土地实施强制执行的单位，就是镇江市丹徒区上党镇人民政府。为何相关单位的回复与实际情况完全不一致，还称土地手续齐全合法？又称该项目不存在非法侵占土地的情况的呢？
此外，镇江市丹徒区政府的回复中还提到，仙人湖项目规划、建设手续文件齐全合法，并未建设高尔夫球场。但寥寥数字的回复中，连存在的高尔夫球场都否认了，却并未否认仙人湖项目建设的是别墅产品？
售卖住宅的容积率为0.45-0.7
除了用地手续上的不规范之外，知情人表示，镇江金鹰在立项报告中称，仙人湖项目为商住楼，却并没提及现在所用的“度假别墅”之名。可现实情况却是，项目最早销售的房源却都是独栋别墅产品，并非商住楼。此举是否说明，开发商在立项之初就试图以“商住楼”的名义掩人耳目？
据镇江市商品房网上销售管理系统信息显示，仙人湖度假别墅项目最早开盘时间是2007年9月，当时销售的房源为“九寨沟612/609/602”，共3套房源。
据项目销售介绍，“九寨沟”是项目某一部分独栋别墅房源的组团名。这3套房源的规划属性一栏，登记的也是“度假住宅”。
但在2008年之后开盘的房源，虽然也是“九寨沟”组团，规划用途一栏却都改为“住宅”。
虽然规划用途从“度假住宅”变为“住宅”，似在令项目看起来更为规范，但无论是房屋用途还是户型登记的信息，无不在昭示着仙人湖度假别墅项目的真实属性。
在楼盘明细表一栏，房源的用途登记为“非普通住房”，户型为“独立”，套面积在300㎡上下。这些细节也刚好印证，项目首批销售的房源，均为独栋别墅产品。
此外，在2008-2011年开盘的房源中，登记信息显示其容积率均只有0.45；即使是在2014年之后开盘的房源中，容积率也只有0.7。项目销售也曾称：“我们是别墅，容积率低是肯定的。”
从2012年开始，国土资源部就已全面禁止容积率低于1.0的住宅开发，可仙人湖度假别墅项目于2013年开工的楼栋，容积率仍能低于1.0，这是否说明在容积率新规出台后，该项目并没有被勒令整改？
对此情况，镇江市丹徒区相关单位并没有给出明确回复。
或涉及未批先建？
知情人提供的资料显示，据项目在2014年开盘信息中公开的项目手续文件中，仙人湖度假别墅项目的建设用地规划许可证发证日期为2004年6月1日，用地位置为丹徒区上党镇（仙人湖以北），用地面积为131966.19平方米（197.949亩），其性质为居住用地。
在2004年2月丹徒区发展计划与经济贸易局对仙人湖项目进行批示后，同年6月，该项目拿到了建设用地规划许可证。
但是，上文中提及的项目入口处简介称，项目开工日期为2004年4月；同时，项目大门处“仙人湖度假别墅”的标识碑上刻有：“金鹰地产于2003年12月所建”。这2个时间节点，均早于该项目拿到建设用地规划许可证之前，这是否表明，在手续尚未齐全的前提下，项目就已经开始施工了？
另外2份土地证显示，仙人湖别墅项目于2010年获得73529平方米（约110.29亩）土地产权证，于2013年获得33425平方米（约50.1375亩）城镇住宅用地产权证。
其中，镇徒国用（2010）第506号土地证记事部分显示：土地竣工验收后申请分割登记，批发零售用地至2046年6月21日止，城镇住宅用地至2076年6月21日止。
从该土地证附刊的宗地图可以看出，这部分土地现在已成为仙人湖度假别墅项目占比相当大的一部分，独栋别墅产品也大多位于此。
按照商用地40年产权，宅地70年产权计算，该项目用地时限自2006年才开始，而开发商却在2003-2004年就已开工。由此可见，该项目不仅是在违背禁墅令的情况下开发独栋别墅产品，还可能涉及到无证施工、未批先建问题。
此外，笔者从销售处了解到，仙人湖度假别墅项目的所有房源并不是全部集中在2010年之前开发的，也有才完工四五年的房源。销售处还挂着曾被多次评为诚信单位、先进单位的开发商的铭牌。看来，在这持续十几年的开发过程中，该项目的独栋别墅并没有被清查叫停。直至这些被侵占的土地上已经建设了20多亩违规建筑之后，开发商的违规行为才被镇江市国土局处罚。
对于上述情况，笔者曾以购房者的身份向镇江市自然资源与规划局空间规划科咨询该项目的相关规划问题，该科科长称，不清楚该项目情况，不排除有的早些年批的住宅用地会开发低密或者低层高的产品。既然项目上说明了是别墅那就按别墅来买，不用管规划性质，规划性质也不能说明是不是别墅。
知情人认为，从上述回答来看，仙人湖度假别墅项目的情况在镇江市可能并不是个例。相关人员口中的“早期存在用住宅用地开发所谓“低密住宅”项目”，结合实际来看，这里所谓的低密住宅，无疑就是像仙人湖别墅这样的模式——以普通住宅、商住楼的名义报批，在普通住宅用地上实际开发独栋别墅产品。这种情况，相关单位看起来是知情的。而这类产品至今未被清查，似乎也表明相关单位是默许的，且并不认为建这种“别墅”是违规的。
